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La loi du 10 juillet 1970, dite loi Vivien, a désigné par «logement insalubre» les logements qui se trouvent dans des conditions de nature à porter atteinte à la vie ou à la santé de leurs occupants.
Cette définition a été précisée par des
critères techniques dans la circulaire du 28 août 1971 : remplacée
par celle n°293 du 23 juin 2003 relative à la mise à disposition
d'une nouvelle grille d'évaluation de l'état des immeubles susceptibles
d'être déclarés insalubres.
(faire lien avec la circulaire DGS/DGUHC/SD7c/IUH4 n°293 du 23 juin 2003)
La définition de l’insalubrité dans le Code de Santé Publique ne fait pas ressortir les deux facteurs principaux de l’insalubrité qui sont les caractéristiques techniques d’un bâti dégradé et les conditions anormales d’occupation du logement. En outre, il est difficile de déterminer un «seuil de danger» pour la santé des occupants.
Une définition nouvelle de l’insalubrité pourrait être
:
« Un logement insalubre est un logement dont la configuration
(habitabilité médiocre), l’équipement
(déficient), l’état (entretien
insuffisant) ou les conditions dans lesquelles il est occupé
(mauvais usage, surpeuplement) altèrent, aggravent
ou constituent un risque direct pour l ‘état de santé de
ses habitants ou des voisins. »
L’administration ne peut intervenir que si elle estime qu’il existe un risque pour la santé ou pour la sécurité des populations. En effet, le contrat de bail de logement est un contrat de droit privé régi par le code civil et une succession de lois et de décrets concernant les rapports locatifs. L’intervention de l’administration se fonde sur les principaux textes réglementaires suivants, relatifs à la salubrité et à la sécurité des immeubles :
Cependant, ces textes réglementaires définissent des critères disparates en terme de prescriptions d’équipements et sont appliqués par des administrations distinctes. Le personnel SSE des DDASS est habilité à constater les infractions au CSP et au RSD en étant commissionné et assermenté au titre de l’inspection prévue à l’article L1312-1 du Code de Santé Publique. L’existence de critères différents d’un code à l’autre ne favorise pas une intervention concertée des différents services, pas plus que le travail en commun.
D’autres notions relatives au confort, aux équipements, à l’hygiène des logements émergent :
Depuis la décentralisation, les compétences en matière d’habitat insalubre ont été réparties entre le préfet et le maire, les amenant ainsi à une collaboration étroite.
Le maire est l’autorité administrative
de droit commun dans le domaine de la salubrité publique au titre de
son pouvoir de police administrative générale (L2212-2 du CGCT
et L2212-4 du CGCT en cas de danger grave ou imminent).
Il appartient au maire de faire respecter le RSD dans sa commune et il peut
demander la mise en conformité de l’habitation avec les prescriptions
du RSD. Dans la procédure d’insalubrité (L1331 et suivants
du CSP), l’exécution de l’arrêté préfectoral
d’insalubrité est de son ressort.
En matière de déchets, la loi n°75-633 relative à l’élimination
des déchets permet au maire d’assurer l’élimination
de déchets d’office et aux frais du responsable. En outre, le maire
intervient en cas d’urgence ou de nécessité absolue de par
ses pouvoirs de police générale.
Il dispose aussi de pouvoirs de police administrative spéciale. Pour les édifices menaçant ruine, il prend un arrêté de prescription de travaux pour mettre fin au péril (imminent ou ordinaire) et peut les faire exécuter d’office aux frais du propriétaire.
La police de l’insalubrité des immeubles est
confiée au préfet (L1331 et s CSP), c’est un pouvoir
de police spéciale. Cette procédure, plus coercitive que l’application
du RSD, est appliquée en cas de danger important pour la santé
des occupants et aboutit à un arrêté préfectoral
d’insalubrité souvent accompagné d’une interdiction
d’habiter. L’initiative de l’engagement de cette procédure
revient à la DDASS ainsi que le suivi de l’enquête.
La DDASS ne peut intervenir directement pour faire remédier à
des infractions au RSD qu’en cas d’urgence ou d’épidémie,
ou en se substituant au maire en démontrant la carence de ce dernier(2).
Des outils ont été fournis pour juger de l’«insalubrité» d’une habitation dans la circulaire du du 23 juin 2003 mais sans aucune valeur juridique. Il s’agit de réaliser une appréciation globale du logement au moyen de divers critères, caractérisant par leur effet cumulatif, un immeuble insalubre.
Le RSD fixe les règles générales d’aménagement des locaux d’habitation dans le chapitre III du titre II. Le RSD définit des critères d’habitabilité :
Le RSD fixe aussi des règles pour :
Le RSD reflète peu d’exigences quant au confort et apparaît
décalé vis à vis des «normes» de confort actuelles.
Ainsi, il ne permet pas, par exemple, d’imposer un système de production
d’eau chaude, ni une salle de bains ou des WC dans le logement (lorsque
ces points existent, ils sont néanmoins réglementés).
Il s’agit en outre d’un document figé, voué à
être remplacé par des décrets en conseil d’état.
Pour l’instant, seule la partie relative à l’eau potable
a été concernée (décret 89-3 du 3 janvier 1989 modifié),
mais d’autres textes de référence viennent compléter
le RSD et doivent également être appliqués(3).
Les principaux types d’infractions aux règles d’hygiène
sont présentés en annexe 3. Seules les infractions les plus fréquentes
et faciles à identifier ont été retenues -et de manière
succincte- dans le tableau présenté, ce guide étant destiné
aux maires pour faciliter leurs interventions.
La grille d’insalubrité retenue par la circulaire du 23 juin 2003 permet à l'aide de deux fiches distinctes d'évaluer l'état de l'ensemble du bâtiment, et notamment des parties communes, séparément de l'état de chacun des logements visités. Le nombre de critères observés a été sensiblement accru par rapport aux grilles de 1971 et 1980: 35 critères pour le bâtiment et 29 critères pour le logement.
Concernant un logement (dans un bâtiment) :
Concernant une maison individuelle :
Chacun des critères peut être qualifié de bon, médiocre, mauvais ou très mauvais. La méthode de cotation proposée s'appuie sur l'élément suivant :
Le calcul de la cote s'effectue en calculant le rapport entre la somme des notes obtenues pour chaque paramètre, rapportée aux paramètres existants et effectivement renseignés, et le maximum que cette somme pourrait atteindre au regard des critères pris en considération. La note maximale atteignable est à calculer au prorata des paramètres à prendre en considération, compte tenu, notamment, de l'absence ou de la présence de certains équipements.
La méthode précitée conduit à l'élaboration d'une échelle de cotation de l'insalubrité comprise entre 0 et 1.C'est ainsi que pour une valeur inférieur à 0,3, il n'y a pas de déclaration d'insalubrité et qu'à partir d'une valeur de 0,4, l'insalubrité est avérée.
La cotation ci dessus précisée n'est pas le seul élément permettant de qualifier l'insalubrité du logement. En effet, la grille de la circulaire de juin 2003 permet d'apprécier la remédiabilité ou l'irrémédiabilité de l'insalubrité.
L’expérience montre toutefois qu’il est difficile de faire une distinction précise entre l’insalubrité remédiable et irrémédiable et que cette grille ne permet pas de s’affranchir d’une part de subjectivité(4).
La loi Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU) apporte de nombreux changements à la procédure d’insalubrité. Les différentes procédures existant auparavant (déclaration d’insalubrité d’un immeuble isolé par le préfet, insalubrité d’un ou plusieurs immeubles par le maire, périmètres d’insalubrité délimités par le préfet) sont modifiées : la loi SRU maintient la procédure de délimitation des périmètres insalubres (art. L. 1331-23 du Code de la Santé Publique) par le Préfet mais fusionne les procédures de déclaration d’insalubrité par le préfet et de dénonciation d’insalubrité à l’initiative du conseil municipal.
Avant l’entrée en vigueur de la loi SRU, la seule obligation mise à la charge du propriétaire d’un immeuble insalubre, en matière de relogement, était la contribution financière qu’il devait verser à l’organisme public ayant assuré le relogement des occupants de bonne foi. La loi SRU pose le principe d’une véritable obligation pour le propriétaire d’assurer le relogement des occupants de l’immeuble insalubre sous six mois, mais sans définir d’outils pour cela.
Cette loi donne des outils lorsque le locataire souhaite déménager,
mais ne résout en rien les situations d’un locataire refusant de
déménager ou d’un propriétaire occupant.
Le cas des propriétaires occupants n’ayant pas les moyens d’entretenir
leur logement ou dont le comportement (manque d’hygiène, multiplicité
des animaux domestiques, …) est susceptible de nuire à la sécurité
ou à la santé de leur famille ne peut être traité
par une mesure coercitive sur le logement mais doit faire l’objet d’un
accompagnement social adapté qui dépasse le cadre d’intervention
de la loi.
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